El Perú tiene un problema de escala. Hemos construido un Estado descentralizado en el que demasiadas municipalidades administran territorios pequeños, presupuestos limitados para obras y burocracias y planillas propias, mientras los problemas que enfrentan los ciudadanos —transporte, seguridad, infraestructura, limpieza pública y desarrollo urbano— trascienden las fronteras de un distrito. ¿Quiénes pagan ese costo? Los contribuyentes.
Actualmente existen 196 municipalidades provinciales y 1,695 municipalidades distritales. Más de la mitad de las municipalidades peruanas tiene menos de 5,000 habitantes y 607 tienen menos de 2,000. Apenas 184 municipalidades concentran el 70% de la población nacional.
Esta fragmentación y duplicidad de funciones y costos encarece al Estado y, al mismo tiempo, impide aprovechar economías de escala en proyectos relacionados con veredas, caminos, agua y desagüe. Otro ejemplo son los trámites y procesos no estandarizados de cada municipalidad, que limitan la inversión.
Además, muchos municipios no tienen la capacidad técnica necesaria para desarrollar proyectos grandes y terminan concentrándose en obras pequeñas, dispersas y de poco impacto.
Economías de escala que se pierden por la fragmentación
Trámites municipales. Cada distrito funciona con sus propias reglas. Una persona o empresa que opera en varios distritos puede encontrarse con distintas municipalidades, plataformas digitales, canales de atención y criterios de fiscalización, además de miles de TUPA. Aunque existe un marco nacional que busca estandarizar procedimientos, en la práctica la experiencia municipal sigue siendo fragmentada.
Esto obliga al ciudadano a aprender cómo funciona cada municipio y al empresario a destinar tiempo y recursos para cumplir con múltiples administraciones. Terminamos teniendo pequeños feudos administrativos separados por unas cuantas cuadras, cuando muchos trámites podrían compartir sistemas, procesos y criterios comunes.
Agua y saneamiento. Una misma ciudad tiene varios municipios, pero el servicio necesita escala. En ciudades como Lima, el sistema de agua y alcantarillado necesariamente funciona por encima de las fronteras distritales: una planta, un reservorio, un colector o una red troncal puede servir simultáneamente a varios distritos.
Sería económicamente absurdo que cada municipalidad construyera su propia infraestructura completa. De hecho, el modelo de las empresas prestadoras de servicios de saneamiento responde justamente a esa lógica: Sedapal atiende Lima y Callao como un sistema integrado, no como 40 sistemas distritales distintos. La fragmentación reaparece, sin embargo, en la coordinación municipal de obras, permisos, pistas y desarrollo urbano.
Veredas y pistas. El límite distrital puede romper la lógica de una sola vía. Pensemos en una avenida que cruza dos o tres distritos. Cada municipalidad puede contratar por separado el mantenimiento de veredas o vías bajo su competencia: cada una prepara un expediente, realiza una contratación, moviliza maquinaria, supervisa y establece sus propios estándares.
Una intervención conjunta de mayor escala podría reducir costos unitarios y, sobre todo, evitar soluciones distintas a ambos lados de una frontera que el peatón ni siquiera percibe. En Lima, vías como la avenida Primavera, que atraviesa varios distritos, permiten visualizar el problema: en algunos tramos está bien pavimentada; en otros, llena de huecos y con poca señalización.
Una descentralización mal implementada
La descentralización tenía el objetivo correcto de acercar las decisiones públicas al ciudadano. El problema fue cómo se implementó.
Desde 2002 se transfirieron progresivamente responsabilidades hacia gobiernos regionales y locales. Pero desde 2007 el proceso se aceleró significativamente, transfiriendo funciones incluso cuando no existían capacidades administrativas acreditadas para asumirlas ni conocimiento técnico. Para 2009, según un estudio de la OCDE, el 39% de las transferencias se había realizado bajo la modalidad de “competencias a desarrollar”. Es decir, las entidades no estaban listas para cumplir esas funciones. Y eso no ha cambiado hasta hoy.
El resultado fue una combinación de más responsabilidades, capacidades insuficientes y un territorio extremadamente fragmentado. Además, las competencias entre niveles de gobierno no siempre quedan claramente delimitadas. Existen muchos grises. La OCDE identifica solapamientos de responsabilidades y dificultades de coordinación entre los gobiernos nacional, regionales y locales.
Lima muestra claramente el problema. Una avenida puede atravesar varios distritos, pero las competencias sobre ella no necesariamente están concentradas en una sola autoridad. La Municipalidad Metropolitana de Lima administra la red vial metropolitana, mientras las municipalidades distritales tienen competencias sobre las vías locales de su jurisdicción.
Esto obliga a coordinar decisiones sobre obras, mantenimiento, tránsito y desarrollo urbano entre diferentes autoridades para resolver problemas que, para el ciudadano, forman parte de una sola ciudad. Supuestamente, la ATU iba a solucionar este problema, pero solo engordó la burocracia.
¿Qué reforma deberíamos discutir?
¿Cómo pasar de 1,891 municipalidades a gobiernos locales con escala y capacidades? El diagnóstico debería llevarnos, como mínimo, a poner sobre la mesa una discusión que en el Perú se ha postergado: ¿necesitamos mantener 1,891 municipalidades provinciales y distritales para acercar el Estado al ciudadano, o esta fragmentación está dificultando que reciba mejores servicios y solo está engordando el gasto corriente del Estado?
No se trata de plantear desde ahora un número definitivo de municipalidades ni de asumir que existe una única solución. Una reforma de esta magnitud requiere un estudio técnico que permita discutir, entre otros, los siguientes puntos:
- Revisar la escala de nuestros gobiernos locales. Hay que evaluar si todos los distritos actuales tienen la población, los recursos y las capacidades necesarias para funcionar como gobiernos políticos independientes, o si algunos podrían integrarse en unidades territoriales mayores.
- Discutir la fusión de distritos. El Perú debería evaluar qué distritos, por su tamaño, población, presupuesto, capacidad fiscal, cercanía o continuidad urbana, podrían funcionar mejor como una sola unidad. Fusionar municipios vecinos permitiría reducir estructuras administrativas duplicadas, compartir equipos técnicos y recursos, y ganar escala para prestar servicios y ejecutar proyectos que hoy superan las fronteras distritales. Ya existe una norma que podría implementarse: la Ley 29021.
- Cuantificar cuánto cuesta la fragmentación. No solo en remuneraciones de alcaldes y regidores, sino también en gerencias, sistemas administrativos, plataformas informáticas, procedimientos y estructuras que se replican entre municipios vecinos. Finalmente, todo ese costo público lo asume el contribuyente, que no recibe a cambio servicios municipales de calidad.
- Medir qué ganarían los ciudadanos. El objetivo no debería ser simplemente tener menos municipalidades. Debería ser construir gobiernos locales capaces de contratar mejores equipos técnicos, estandarizar procedimientos, aprovechar economías de escala y ejecutar proyectos que superen las fronteras distritales.
La discusión de fondo es mucho más importante: ¿cuál es la escala territorial que permite mantener al Estado cerca del ciudadano sin condenarlo a gobiernos pequeños, caros, fragmentados y con poca capacidad de resolver sus problemas?